美国的联邦法律是如何产生的?

新一季纸牌屋开播前,很有必要复习一下:

美国的联邦法律如何产生,简单来讲:1.任何人/团体皆可起草法案(bill),只要获得一位议员的支持(sponsor)。2.议会委员会(subcommittee)听证,决定是否辩论和表决(floor action)。3.若众议院先通过,再拿给参议院 走同样流程,反之亦然,两院间分歧由大会委员会(conference committee)调解。4.总统有否决权(veto)。5.但是,即使法案被总统否了,议会可以以2/3表决强行通过(override the veto)。


但归根到底,议会的这个权利是从宪法来的。见宪法第一章第一条:”兹此批准所有立法权授予合众国之国会,国会由众议院及参议院所组成。zh.wikipedia.org/wiki/%说立法,不能没有实例。实例里,我是觉得例外最好。因为从例外里,能看出影响立法过程的关键。

美国在 1964 年,民权运动的巅峰,终于通过了民权法案(Civil Rights Act)。并在次年,通过了选举法案(Voting Act)。不仅如此,1964年,除了民权法案,国会还通过了公平就业等法案;1965 年,国会不仅通过了选举法,也通过了涉及医疗补助,教育补助,环保,地方发展,住房,移民等一系列约 80 个自由派推动的法案;在 1966 年,又出手通过了与交通安全,最低工资,城市发展,监狱改革,反毒品,防止污染等一系列法案。

也就是说,在两三年间,自由派在国会通过了上百项在现今看来任何一个都要让两党打得头破血流的法案。其速度和力度,绝对如排山倒海的海啸,尤其是看着今天美国国会的死境,有一种瞠目结舌的感觉。

所以,一个很自然的问题是,是什么情由,造就了这样的立法风暴?而又是什么,让在此之前和之后的国会显得无所作为?

首先,让我们后退一大步,去看美国国会,尤其是众议院的立法体系。

美国的立法机构是国会。国会由议员组成。议员又是由地方选区的选民选出来的。所以,每个议员,为了连任,必然要为地方谋利益才行。由于美国幅员辽扩,各地区的发展情况千差万别,各自的政治需要也各不相同。而一般来说,邻近地区的政治经济环境往往相差无多,政治诉求不谋而合,国会里也自然呈现出以地域为特征的议员群体,为相似的利益而斗争。

同时,为了让国会通过具体的法案,法案的支持者又必须超过半数(如果总统要否决,就更需要绝对多数去推翻否决),这又需要议员们组成更大的,超越地方局限的全国性的政治联盟,才能推动立法。这种政治联盟,就是所谓的党派。而美国在地域上的巨大差异,也不可避免的在党派组成上显现出来。美国的党派就面对这样一个艰难的平衡:如何能最大程度的实现党派的全国性政治纲领,同时让自己党派的议员不牺牲地方利益,以保住他们在地方的席位。

这种现实,就要求美国的党派不可能是有着严密的组织,一致的纲领。更多的是一种自发,缺少约束的政治联盟,不同的政治派系,可能有着不同的政治诉求,只是因为种种历史原因产生的政治需要才团结在一起。

这种挑战,又突出的体现在众议院和参议院的差别里。美国的参议员是每州两个,每次任期为六年。而众议员基本是按人口分选区,每次任期只有两年。也就是说,参议员代表了更大地区更长时间的利益,而众议员则代表了地方的短期利益。

让问题复杂化的是,因为六年的任期,参议院每两年换界选举时,只有三分之一的参议员要改选,所以,参议院的议程是相对连贯的。但是,众议院的所有议员,则是每两年就要全部重选一次。也就是说,美国众议院的议程只有两年,所有立法事务,都必须在这两年中提出并完成,否则就全部作废,等到下届国会再重头开始。所以,每过两年,众议院就要根据选举结果,招集留任的和新任的议员,制定众议院的规则,选举党派领袖,国会发言人,重组各种国会委员会。然后,所有事务重新开始。

这样的过程,当然一点也不好玩,或者说,伤筯动骨。

所以,因为这两年一次的换血,国会,尤其是众议院,有必要让权力机制能在两届国会之间顺利交接,保持内部立法议程的稳定,才好让国会能更有效的完成其政治使命。于是,经过上百年的漫长摸索,美国的国会慢慢形成起了一套内部规则和体系,来有效的平衡地域需要和国家政策,让议员们能把党派的利益和各自选区的利益最大程度的协调一致。每次新国会成立时,这套即有规则一般就会被直接继承,没有过多的改动。

其中最重要的,就是建立了各种委员会。美国国会要审议的立法事项很多,所以成立了专门的委员会,每个委员会还有下属的子委员会,负责专门的事务。委员会让部分议员在部分政治问题上有着巨大的权力。选择正确的委员会,不仅能让自己做到为国家利益服务,也能为竞选连任增加筹码。比如农业州的议员进入农业委员会,自然在农业问题上能有权力帮助本州,所以在竞选的时候也会获得更多支持。

于是,每届国会成立时,一个关键任务,就是要决定,哪个议员加入哪个委员会。比如,各个委员会的主席从多数党选出,每个委员会中,也应该是多数党占多数,具体数量,则由两党领袖根据选举结果通过谈判达成,其中的多数党领袖权柄最大,就是众议院里的实权人物,国会发言人。众议院比参议院僧多粥少,所以,每个议员能分进的委员会也要少。这就更让对委员会的争夺成为焦点。为了避免争议,保持各个委员会的稳定,也就是国会相关立法政策的稳定,美国国会产生了一个默认的习俗,就是资历规则(Seniority rule)。

在资历规则下,连任的议员能够自动的被选入他在上一任国会中担任的委员会。如果某个委员会中有人因卸任或竞选失利而离开,只要有名额,这个空缺会由离任者所在党派,而且,往往是由和离任者同一州的议员补上。最重要的是,委员会成员,就算来自同一个党派,也不是平等的,其发言权也是要论资排辈,资历越老,也就是连任时间越长的议员,其发言权也就越大,对于多数党,委员会中资历最老的这个人,就是委员会主席。

不仅如此,各个委员会的重要性,委员会下的诸多子委员会的权力,也大不相同。在众议院中,最重要的委员会无疑是规则委员会(Rules Committee)。因为这个委员会决定了立法议程:什么议题将会被此届国会研究讨论。因为规则委员会是如此重要,按惯历,多数党和少数党在其中的比例是无视大选结果的 2 比 1。而且,由于其重要性,这里也是两党对抗的焦点,所以因为有资历规则,这个委员会里的成员,也多是从最稳打稳的选区来的对本党最尽忠的议员。这些人受到党派斗争的负面影响最小,一但选入,就能长期连任以保持其位置,把资深地位培养出来。

除此之外,最重要的委员会是筹款委员会(Ways and Means committee)和拨款委员会(Appropriations Committee)。这两个财神爷委员会一个管收钱,一个管发钱,对其它委员会可以用举足轻重的影响。比如要是拨款委员会不想发给某个法案经费,那这法案的内容就无法得到实质性的执行,就等于让它形同虚设。

这种国会权力架构,就让美国党派的联盟,首先呈现出一种地域上的关联性,而非政治理念上的同一性。

最明显的就是美国的南方各州。在南北战争以后,联邦政府在南方重建失败,共和党实际退出了南方,让南方政治变成了民主党的一党专政。共和党放弃南方,靠全力拿下其它地区,依然能长期保持在美国政治中的垄断地位。而南方则变得对民主党欲加重要。尤其是在议会中,因为民主党在南方的强势,让南方议员的议席相当稳固,于是,借助国会的资历规则,南方的议员,也就往往占据了最重要的国会位置。比如,在 1959 年,只占四成的南方议员占据了六成的委员会主席位置。

这样的政治机制,造成的结果,就是一项影响深远的立法能够通过,需要天时地利人和的三大条件才成。

第一个是总统。

进入二十世纪后,美国的立法事项开始转向由总统主导。在每年的国情咨文上,总统会提出他所关注的立法事项,并希望国会以此来安排接下来的立法。由于所谓的重要立法,也往往是具有争议性的,所以总统一定要对其予以大力推动,才能推进到国会。反过来,如果总统不支持某个立法,那国会就必须要绝对多数的支持,才能跨过总统的否决权,这也大大增加了立法的难度。

第二个是国会。

如果国会两院中有任何一方都是由与总统不同的党派把持,都将大大降低重要立法通过的可能。不仅如此,国会中重要的委员会也要由支持相关立法的议员组成。如果相关委员会的成员对该立法不感兴趣,甚至持反对态度,这个法案就有可能出不了委员会,就算出来进入表决,委员会主席等人的表态,也会对其它议员有巨大影响。

第三个是社会。

当国家处于特别的经济和政治环境下,整个社会表现出对政府和国会的信任,或对修改法律的强烈愿望时,也能对总统和国会议员产生压力,从而加速立法的过程。毕竟议员只有相信自己不会因投支持票而丢了连任机会的情况下,才会放心支持某立法。

但在绝大部分情况下,很难同时凑足上面的这几大条件。因而在国会里,最常见的,是各方寸土必争的拉锯战。也因为如此,美国人已经习惯了总统为什么无法兑现自己在竞选时许下的诸多诺言,这就是所谓的民主僵局(democratic deadlock)。而在美国历史上,也只有屈指可数的几次,在国会山上出现了立法风暴,比如共和党几乎独占国会的南北战争时期,大萧条时期的罗斯福新政,和二战期间。而这几个时期,美国都处于前所未有的危机之中,这让一些在平时看着过于激进的立法,在充满了不确定性的未来面前,都变得可以一试了。

而自由派在二战后立法方面的战斗,就面临着这样的僵局。

虽然在大萧条后的大部分时间里,民主党控制了国会,北方自由派的议员在很多时候无法在议会中推进自己的立法主张。因为在关系到这些改革问题的立法上,国会中呈现的往往不是以党派划分的格局,而更多的是由政治理念划分的格局:由南方保守派的民主党人和共和党人组成的保守同盟,数量常常大大超过了自由派同盟。而被保守派把持的规则委员会,根本不会让大部分改革立法进入议程。虽然在新政期间,自由派一度取得先机,但在 1930 年代末,保守派同盟就恢复了元气,并在大量的议案中和自由派对抗。从 1939 年到 1960 年,众议院的保守派同盟一共和自由派交手了 334 次,胜出 297 次,胜率接近九成。

1958 年中期选举时,民主党大胜,众议员席位飞涨近 50 席。民主党内的自由派年轻议员们利用这个机会,在 1959 年新国会成立时,组织了属于自己的小团体,民主学习小组(Democratic Study Group,DSG),试图利用在每次新国会成立时的民主党党团会议,有计划的对民主党领导层施加压力,来逐步改变己方弱势的局面。

1960 年的大选中,肯尼迪赢下了白宫,自由派看到了希望,DSG 开始向自己的领袖,国会发言人,山姆·雷伯恩(Sam Rayburn)逼宫,要他对规则委员会进行调整。作为美国历史上任期最长的国会发言人,雷伯恩深知妥协之重要。所以他没有提出置换委员会成员这样挑战资历规则的办法,而是将规则委员会扩军,让自由派在规则委员会插入了自己人。

接下来在 1963 年国会开始时,DSG 又把矛头指向了重要的筹款委员会和拨款委员会。利用这两个委员会出现的空缺,经过内部投票,DSG 成功的让自由派补进了所有空缺。经过这番争夺,自由派终于在国会关键的委员会中站住了脚,有机会推进自己的立法主张了。

但是,到此为止,自由派只是完成了一些必要的工作,和前面提到的立法三大前提还差得很远:肯尼迪作为总统,心思不在内政,在国情咨文中提出的主要立法计划,占边的只是医保一项;国会中的保守派数量不减,联手起来依然难以对付;虽然有冷战阴影,但社会上也没有能和大萧条或者二战相提并论的危机感。显然,除非奇迹发生,民主僵局显然还会在大部分时间里继续下去。

1963 年 11 月 22 日,肯尼迪遇刺身亡。

肯尼迪的离奇遇刺无疑是二战以来,到九一一以前,对整个美国社会冲击最大的意外事件。据统计,96% 的美国人在电视里看到了这个事件,平均每人花在观看相关电视节目上的时间是 31 小时又 38 分钟。这场突如其来的事故,就像一股无形的巨浪,把所有美国人都卷到了一起,每个人都有一种发自内心的感觉,我们要做点什么。

这时候,接手美国的,是政坛老手,副总统林登·B·约翰逊(Lyndon B Johnson)。于是,美国将一个大众偶像级的政治家送上了祭坛,迎来了一个老谋深算的立法大师。约翰逊不仅有立法的野心,也谙熟立法的机窍。作为政治家,约翰逊一直站在同情弱者的立场上。在他看来,美国必须消除种族歧视,解决国内存在的贫困问题,成就所谓的“伟大社会”。同时,约翰逊也是美国政治史上数一数二的政治动物,以立法为政治生涯的终级目标和成功的评判标准。当选副总统前,作为美国参议院的多数派领袖,他已对国会里的各种规则法门了若指掌,也能为了达到目的,把这些威逼利诱软硬兼施的诸般花样恰到好处的使出来,人称“约翰逊疗法(Johnson treatment)”。

约翰逊接手美国,当然清楚当下的局势对他来说意味着什么。而他也自然不会放过这难得的机会,把这罕有的社会力量向着自己需要的方向推转过去。

于是,约翰逊对美国人说,要纪念肯尼迪,没有什么比实现肯尼迪生前未竟的遗愿更合适的了,尤其是肯尼迪为之奋斗了如此之久的民权法案。于是民心所向,势如破竹。1964 年,民主党不仅通过了民权法案,实现了民权运动多年的梦想,也借着这股大势,在大选中获得了压倒性胜利,在众议员获得了 295 席。

于是在 1965 年的新国会成立时,DSG 再进一步,他们利用自由派终于在人数上的优势,通过了新规则,控制了立法在各委员会里被讨论的时间,并让被有意延阻的议案可以通过集体动议跳过规则委员会。这一作法,肃清了快速立法在程序上的最后一道障碍。同时,DSG 下重手惩戒了两名在大选中没有投约翰逊票的本党保守派议员,整肃了内部纪律。而共和党则因为大选的失利,处于几十年一遇的转型期,也给了民主党一个相对宽松的立法空间。

就这样,因为自由派议员的苦心经营,和意想不到的机会,让国会出现了一个短晢的瞬间,总统,国会,和社会大势这天时地利人口难得的碰在了一起,引发了这么一起立法大风暴。

而仅仅过了两年,共和党就从这据说十年都不会缓过劲儿来的失利中回过神来,抢回近 50 个议席,将这自由派立法的势头遏制住了,到 1968 年,尼克松重回白宫,看上去势不可挡的大风暴,已然消于无形,国会又回到了正常拉锯的老样子。就算后来 DSG 继续整肃内部纪律,把保守派民主党人彻底清除了出去,两党任何一方,却再也找不到当年的这种机会了。

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